Oleh: Hery Suroso


Dewan Pendiri Pusat Pengkajian Pengadaan Barang Jasa Indonesia (P3I)

Wakil Rektor Bidang Administrasi Umum Universitas Tidar, Magelang

Dosen Teknik Sipil Universitas Negeri Semarang

Instruktur Pengadaan Barang/Jasa LKPP RI

 

Mendekati akhir tahun anggaran, selalu membuat perasaan galau sebagian besar para Pejabat Pembuat Komitmen (PPK). Fenomena ini ternyata rutin setiap tahun terjadi, terutama untuk proyek proyek konstruksi yang berpotensi tidak selesai. Penyelesaian terhadap pekerjaan akhir tahun bagi dana APBN sudah bukan masalah lagi, karena Menteri Keuangan telah memberikan jalan keluar berupa Peraturan Menteri Keuangan (PMK) tentang langkah langkah akhir tahun anggaran. Untuk dana APBD, bagi sebagiaan besar Pemda, merupakan momen yang menakutkan, dan seolah olah merupakan kiamat kecil bagi para PPK.

Presiden berkali kali telah mengingatkan, bahwa sedapat mungkin dilakukan lelang dini, sehingga pekerjaan konstruksi tidak mepet di akhir tahun. Hal ini belum bisa mulus dilaksanakan karena selain faktor profesionalisme pelaku pengadaan didalam satker,  juga faktor penganggaran yang mempengarui, misalnya ; 1). Dana pembangunan yang tertuang hanya dalam satu tahun anggaran meliputi biaya Perencanaan dan biaya Konstruksi, 2). Revisi anggaran yang tidak kunjung selesai (terutama anggaran yang dibintang/blokir), 3). Pemberitahuan alokasi anggaran yang tidak segera dilakukan (sebetulnya bila ada pemberitahuan dini, bisa segera lelang, walaupun DIPA turun belakangan), 4).  Dana pembangunan fisik masuk dalam DIPA APBNP/ APBDP. Dan juga ada faktor kondisional setempat yang mempengarui misalnya ; 1). Lahan yang tidak siap dibangun, 2). IMB yang bermasalah, 3). Amdal dan/atau UKL UPL yang belum diurus, 4). Konflik dengan masyarakat setempat karena akses lalu lintas jalan, penggusuran, gangguan kebisingan, limbah, keamanan, preman, ganti rugi pengolahan lahan semula, dan lain lain yang tidak bisa diduga sebelumnya.

Persoalan penyelesaian pekerjaan akan tambah runyam, bila pemenang lelang menawar dengan harga yang dlosor (turun tajam/ bantingan). Secara teoritis penyedia boleh saja menawar dengan harga dlosor, walaupun kemungkinan menderita kerugian. Hal ini dilakukan bisa jadi karena belum dapat proyek sehingga daripada rugi membayar gaji pegawai nganggur, lebih baik rugi diproyek tetapi pengalaman perusahaan tetap ada. Ada juga melakukan penawaran dlosor, karena dengan tujuan memperkenalkan produk baru (untuk barang), atau penawaran negatif karena lelang pengelolaan dana melalui transaksi bank. Tetapi secara umum sangat jarang terjadi di dalam pekerjaan konstruksi, penyedia melakukan penawaran dlosor, berharap mendapatkan keuntungan, kecuali penyedianya berani serobot sana sini.

Dalam pekerjaan konstruksi, fenomena lelang dlosor ini, sekarang seolah olah menjadi trend tersendiri. Bagi perusahaan yang penting menang duluan, sedangkan urusan kualitas, selesai atau tidak, bermasalah atau tidak, black list atau tidak, urusan belakangan, lebih parah lagi bila sampai menjadi urusan hukum, tabrak belakangan. Sedang bagi para pokja, akan lebih aman bila yang dimenangkan adalah penawaran terendah walaupun dibawah 80% Harga Perkiraan Sendiri (HPS), apapun alasannya. Sedangkan PPK yang mengendalikan kontrak dengan nilai yang sangat rendah tersebut, hanya bisa berdoa, semoga proyek lancar, tidak bermasalah dikemudian hari. Perkara penyedia berusaha mengurangi kualitas dan mark up volume dilapangan, sehingga dalam proses pelaksanaan isinya gegeran/konflik saja di lapangan, anggap saja sebagai hal yang biasa.

Ada teori bahwa lelang dlosor terjadi karena kesalahan HPS. Hal ini bisa terjadi, tetapi persentase kesalahan perhitungan kecil sekali dibandingkan dengan nilai riil lapangan. Bahwa penyusun HPS sekumpulan perencana yang banyak engineer nya, ada Manajemen Konstruksi (MK) yang juga banyak engineer nya, bahkan Tim Teknis atau PPK yang juga seorang engineer.  Apalagi beberapa proyek dikawal BPKP yang juga sudah pasti memeriksa HPS, sehingga kemungkinan kesalahan bisa tetap ada, tetapi tidak mungkin menjadikan penawaran menjadi dlosor dlosoran.  

Ada juga pendapat, lelang dlosor dilakukan oleh penyedia, selanjutnya dalam pelaksanaan proyek mengandalkan Cotract Change Order (CCO). Penyedia yang  berpangalaman, sangat tahu memanfaatkan kondisi ini. Memanfaatkan harga satuan timpang, sebelum negosiasi (pada penawaran yang masuk kurang dari tiga), atau menambah volume pekerjaan pada item item tertentu yang menguntungkan sesuai analisis harga satuan pekerjaan (misal; pekerjaan pembetonan, pekerjaan pasangan, pekerjaan galian tanah, dsb) dan mengurangi item item pekerjaan yang kurang menguntungkan (misal ; pekerjaan sponengan, beberapa pekerjaan Mekanikal Enginner ME, beberapa pekerjaan pabrikan, dsb). Untuk pekerjaan pentahapan, biasanya CCO juga dilaksanakan menjelang akhir tahun, untuk meniadakan pekerjaan yang kemungkinan progresnya tidak selesai, dan membuat pekerjaan baru yang mudah dan bisa menutup progres sehingga pekerjaan selesai 100%. Semua CCO ini dibungkus rapi dalam kajian analisis kebutuhan, yang harus dilaksanakan karena kondisi lapangan mengharuskan perubahan.

Terhadap lelang dlosor dengan nilai penawaran terkoreksi kurang dari 80%,  Perpres 54 tahun 2010 dan perubahannya pada pasal 70, mensyaratkan bahwa Jaminan Pelaksanaan dinaikkan 5% dari nilai HPS. Dalam Perpres tidak mengatur secara rinci  perlakuan terhadap penawaran dlosor. Penyedia bebas menata dan mengolah angka penawarannya, hanya saja pihak pemerintah dalam hal ini PPK meminta nilai jaminan pelaksanaannya menjadi 5% dari nilai total HPS.  Dengan durasi antara aanwijzing dan pemasukan penawaran minimal 2 (dua) hari dan maksimal tidak diatur, rata rata katakanlah satu atau dua minggu, sangat besar kemungkinan Penyedia dalam mempelajari dokumen lelang tidak begitu jeli, dan cermat, sehingga nilai penawarannya hanya terbentuk dari perasaan atau bahkan muncul dari mimpi bangun tidur.  Bagi penyedia yang penting diturunkan seberapa persen dari HPS, lainnya dipikirkan belakangan.

Pada Permen PU 31 Tahun 2015 pasal 6c, untuk penawaran yang nilainya di bawah 80% HPS, wajib dilakukakan evaluasi kewajaran harga dengan ketentuan ; 1). Meneliti dan menilai kewajaran harga satuan dasar (HSD), meliputi harga upah, bahan, dan peralatan dari harga satuan penawaran, sekurang kurangnya pada setiap mata pembayaran utama, 2). Meneliti dan menilai kewajaran kuantitas/koefisien dari unsur upah, bahan, dan peralatan dalam analisa harga satuan, 3). Hasil penelitian huruf 1) dan 2) digunakan untuk memperhitungkan keuntungan yang ditawarkan, 4). Harga satuan yang dinilai wajar digunakan untuk menghitung total harga penawaran yang dinilai wajar dan dapat dipertanggungjawabkan; dan 5). Total harga sebagaimana dimaksud pada huruf 4) dihitung berdasarkan volume yang ada dalam kuantitas dan harga. Selanjutnya apabila total harga penawaran yang diusulkan lebih kecil dari hasil evaluasi sebagai mana dimaksud diatas, maka harga penawaran dianggap tidak wajar dan apabila total harga penawaran lebih besar dan/atau sama dengan dari hasil evaluasi sebagaimana dimaksud diatas,  maka harga penawaran diyatakan wajar dan penyedia menaikkan jaminan jaminan pelaksanaannya menjadi 5% dari HPS.

Sesuai Permen PU 31 tahun 2015, permasalahan akan muncul bila Harga Satuan Dasar (HSD) yang meliputi bahan, upah dan peralatan yang dianggap utama,  tidak dicantumkan sebelumnya dalam dokumen lelang. Kompetisi  dan evaluasi akan fair bila semua informasi sudah diberikan kepada penyedia disaat awal. Bila HSD yang akan membentuk harga satuan penawaran ini tidak diberitahukan diawal, maka timbul potensi untuk dicurigai oleh peserta lelang yang lain, apabila terjadi evaluasi harga penawaran yang dibawah 80% HPS. Potensi curiga ini timbul karena HSD yang muncul belakangan bisa diolah atau direkayasa pokja untuk memenangkan salah satu penyedia yang dipilih, atau penyedia yang terendah demi untuk mengamankan pokja.

Penawaran dlosor, bisa terjadi karena penyedia sangat jarang memperhitungkan overhead dalam penawaran. Biaya overhead dapat digolongkan menjadi dua jenis biaya, yaitu 1). Overhead Proyek (lapangan), meliputi ; biaya personil lapangan, fasilitas sementara proyek, bank garansi, bunga bank, perijinan, peralatan terbuang setelah proyek selesai, rapat rapat lapangan, biaya pengukuran, dsb dan 2). Overhead Kantor, yaitu biaya untuk menjalankan suatu usaha, seperti sewa kantor dan fasilitasnya, gaji pegawai, listrik, komunikasi, kendaraan operasional kantor, capacity building pegawai, dsb. Hasil penelitian Nurisra (2013) menyimpulkan bahwa komponen biaya overhead lapangan terdiri dari biaya pengawasan dan staf lapangan, administrasi kantor lapangan, konstruksi dan fasilitas sementara, transportasi, konsumsi, keamanan, keselamatan kerja, kontrol kualitas dan pengujian. Faktor –faktor yang sangat berpengaruh terhadap biaya overhead lapangan adalah lokasi proyek, durasi dan jadwal proyek, ukuran proyek dan ketersediaan dana kontraktor.

Evaluasi penawaran dibawah 80% HPS dalam Permen PU 31 tahun 2015, menyimpulkan bahwa penawaran dianggap wajar, jika ada selisih positif atau sama dengan, terhadap total penawaran sebelum keuntungan pada sekurang kurangnya untuk setiap mata pembayaran utama. Selisih positif tersebut digunakan sebagai dasar memperhitungkan keuntungan yang ditawarkan. Terhadap penawaran seperti ini, pada umumnya pokja akhirnya memenangkan penyedia yang menawar rendah tanpa melihat bahwa selisih positif tersebut nilainya sangat kecil, dan tidak mungkin untuk dilaksanakan dilapangan, terutama untuk membayar overhead. Potensi konflik dilapangan sangat terbuka, karena untuk menutup overhead akhirnya penyedia akan melakukan berbagai cara, yang penting proyek selesai, kualitas dikesampingkan.

Contoh kasus, suatu proyek dengan HPS Rp. 143 Milyar, durasi selama 20 bulan (multyears), membutuhkan Tenaga Ahli ber SKA dan ber SKT sebanyak 18 orang, Penawaran terendah terkoreksi Rp. 114 milyar (79,7%) , karena penawaran dibawah 80% dianggap tidak wajar, maka dilaksanakan evaluasi kewajaran harga tanpa memperhitungkan keuntungan. Setelah dilakukan evaluasi kewajaran harga terdapat selisih positif Rp. 2 M. Dari nilai Rp. 2 M ini, dianggap penyedia masih untung, sehingga penawaran dinilai wajar, dan pokja memenangkan penawaran ini. Sesuai aturan, evaluasi seperti ini sudah betul, tetapi potensi konflik lapangan akan sangat terbuka, karena overhead tidak rinci perhitungannya. Dengan mengunakan tenaga ahli dan tenaga pendukung sebanyak 18 orang selama 20 bulan, bisa menelan biaya lebih dari Rp. 2 M untuk membayar gaji tenaga lapangan, belum juga memperhitungkan pengeluaran overhead overhead yang lain. Evaluasi terhadap berapa besarnya overhead penggajian ini bisa membandingkan jumlah tenaga ahli dan tenaga pendukung yang ditawarkan dengan standar upah yang dikeluarkan oleh Pemda atau Asosiasi. Terhadap penawaran seperti ini, sebenarnya layak digugurkan oleh Pokja, tetapi bila dalam dokumen lelang tidak mencatumkan penjelasan penggunaan overhead, maka pokja kemungkinan tidak berani untuk menggugurkan.

Faktor besarnya upah tenaga kerja, juga sangat mempengarui besarnya nilai penawaran. Penawaran yang bisa dipertanggungjawabkan adalah penawaran yang tidak bertentangan dengan aturan diatasnya. Undang Undang No. 13 tahun 2003 tetang Ketenagakerjaan, dengan tegas melarang seorang pengusaha membayar upah lebih rendah dari pada upah minimum. Lebih lanjut, dalam Permenaker No. 7 tahun 2013 pada pasal 17 ayat (2),  menyebutkan bahwa bagi perusahaan dengan sistem waktu kerja 6 (enam) hari dalam seminggui, upah bulanan dibagi 25 (duapuluh lima). Otomatis dengan aturan ini, setiap penawaran upah tenaga kerja yang lebih rendah daripada Upah Minimum Regional (UMR)/Upah Minimum Kabupaten/Kota (UMK), harus digugurkan.  

Pedoman selanjutnya sebagai dasar evaluasi penawaran supaya penawaran tidak dlosor menurut Penulis adalah bahwa, dalam dokumen lelang perlu memasukkan persyaratan sebagai berikut ; 1). Overhead penawaran sudah memperhitungkan komponen biaya langsung dan tidak langsung seperti baiya pengawasan dan staf lapangan, administrasi kantor lapangan, konstruksi dan fasilitas sementara, transportasi, konsumsi, keamanan, keselamatan kerja, kontrol kualitas dan pengujian, 2). Biaya overhead dan keuntungan serta semua pajak, bea, retribusi, dan pungutan lain yang sah serta biaya asuransi yang harus dibayar oleh penyedia untuk pelaksanaan paket Pekerjaan Konstruksi ini diperhitungkan dalam total harga penawaran, 3).Harga penawaran bahan dan upah harus riil dan bisa dibuktikan kebenarannya oleh Pokja. Pernyataan kesanggupan dari calon penyedia terhadap kondisi ini, tidak bisa diterima, 4). Koefisien analisa harga harus bisa dipertanggungjawabkan (sumber pustaka harus jelas), dan 5). Besarnya upah tenaga yang ditawarkan tidak boleh kurang dari UMR/UMK yang berlaku.

Pada akhirnya untuk mencegah penawaran dlosor yang tidak bisa dipertanggungjawabkan, perlu keberanian pokja untuk mengecek seluruh dokumen harga dan upah yang ditawarkan. Pembuatan dokumen lelang harus sudah merinci dan mejelaskan batasan batasan nilai penawaran sehingga didapatkan penawaran yang wajar dan riil bisa dilaksanakan di lapangan. Tindakan kunci-kuncian pokja dengan mensyaratkan jumlah Personil tertentu dengan keahlihan tertentu dan/atau penggunaan Tenaga Ahli yang dak wajar dan berlebihan harus dihindari, karena semakin banyak Tenaga ahli/Personil yang ditugaskan otomatis akan memperbesar overhead yang akan dikeluarkan.

 

Daftar Pustaka,

 

………………, Undang Undang No 13 tahun 2003, tentang Ketenagakerjaan

 

………………, Peraturan Presiden No. 54 tahun 2010, tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah

 

………………, Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi No. 7 tahun 2013 tentang Upah Minimum

 

………………., Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat No. 31 tahun 2015, tentang Perubahan Ketiga atas Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 7/PRT/M/2011, tentang Satandar dan Pedoman Pekerjaan Konstruksi dan Jasa Konsultasi

 

Nurisra, 2013, Kajian Biaya Overhead pada Pelaksanaan Proyek Gedung di Banda Aceh, Journal Unsyiah, Vol 2 No. 2 , Januari 2013, http://jurnal.unsyiah.ac.id/JTS

Bagikan:
0

Leave a Reply

Your email address will not be published.